Rusia no representa una amenaza directa para Europa: no va a atacar en una guerra convencional a ningún miembro de la UE o de la OTAN. Pero sí es una amenaza existencial, porque no es un socio en la paz sino un rival por el poder, porque percibe la aproximación de la UE y de la OTAN a sus fronteras como una amenaza a su seguridad nacional –a la que hay que responder con fuerza militar– y porque, ante la crisis griega, la posible salida del Reino Unido de la UE y la falta de voluntad política, Europa no parece estar preparada para responder al desafío que le plantea Rusia.
Resumen
El objeto de este análisis es considerar dos premisas principales de la amenaza existencial que supone Rusia para Europa, que son dos caras de la misma moneda:
Rusia considera a la OTAN y a los valores vitales de Occidente (UE y EEUU) –democracia y mercado liberal, respeto a los derechos humanos–, como amenazas para sus intereses y su seguridad nacional. Esta impresión, junto con un “síndrome de humillación” (al sentirse engañada por supuestas falsas promesas acerca de la no ampliación de la UE y la OTAN hacia el este),1 la convierten en una potencia revisionista e irracional. A pesar de que las intenciones del Kremlin a largo plazo son poco predecibles, un examen de los hechos, de los tradicionales principios de política exterior y de seguridad nacional rusa y de su correspondiente Doctrina Militar refleja que Rusia, toda vez que es inferior a Occidente en todas las áreas de cooperación convencional (económica, cultural y tecnológica), intentará usar su influencia e intensificará la competición en dos campos en los que se siente segura e incluso superior: (a) en el militar, incrementando las tensiones actuales y profundizando en la ruptura de la estructura de la seguridad y defensa europea; y (b) en el energético, pues la construcción de dos nuevos gasoductos, el Turkish Stream (llegando el gas ruso a Europa a través del Mar Negro, vía Turquía y Grecia y evitando a Ucrania) y el Power of Siberia (para proveer gas a China), ha sido su respuesta a la decisión de la UE de disminuir su dependencia del gas ruso.Europa es una “isla de paz” (un conjunto de cooperación, libre comercio, instituciones democráticas y diplomáticas), pero no un lugar seguro. Europa carece de una visión común sobre su política exterior y no tiene capacidad militar ni voluntad política de ser un actor estratégico. Rusia supo aprovecharse de la gradual reducción de las tropas norteamericanas en Europa desde los años 90 y del recorte del gasto militar en todos los países occidentales (un 20% desde 1990), además de aumentar en un 50% su presupuesto de defensa hasta el año 2020.2 La reciente encuesta del Pew Research Center sobre los países miembros de la OTAN demuestra que los europeos no consideran válida la regla de los mosqueteros (artículo 5 del Tratado de Washington: “todos para uno y uno para todos”) en el caso de que un país de la OTAN fuera atacado por Rusia.3
Análisis
Los hechos
Occidente no debe considerar a Rusia como un socio estratégico sino como un adversario político dado que:
Desde el fin de la Guerra Fría hasta el conflicto de Ucrania y la ruptura de la cooperación entre Rusia y Occidente, seguida por la imposición de las sanciones económicas, la actitud de Occidente hacia Rusia ha estado marcada por la creencia de que Rusia se iba a democratizar e incorporar a las instituciones occidentales. Mientras intentábamos convencer a Rusia de que “fuera como nosotros”, la política exterior rusa pasaba por cuatro fases sucesivas: en los años 90 y hasta la guerra de Irak en 2003, Rusia intentó en vano acercarse a Occidente. En 2003 abandonó la órbita occidental por el desacuerdo con EEUU en lo que se refiere a la estrategia en la lucha contra el terrorismo. Pueden considerarse los hechos culminantes de este período tanto el discurso de Vladimir Putin en la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2007, en donde aseguró que la ampliación de la OTAN y la implantación del escudo antimisil en Polonia y Rumanía constituían sendos desafíos a la seguridad nacional de Rusia, como la guerra de Georgia (2008). El tercer período, entre 2008 y 2012, se caracterizó por un malogrado reset de las relaciones entre Rusia y EEUU. La cuarta fase consistió en fortalecer las relaciones económicas con los países ex soviéticos a través de la Unión Euroasiática y acercarse a China, sin abandonar la actitud tradicional de desafío a Occidente. Esta fase ha estado acompañada por la introducción en la vida política de los “valores tradicionales rusos” y por un discurso político cada vez más antioccidental. Desde el caso de las Pussy Riot (2011), el gobierno ruso afirma abiertamente que no acepta “el actual ultraliberalismo europeo” reflejado en la propaganda gay, el multiculturalismo y el secularismo, y que se identifica más con los valores europeos del siglo XIX: la familia, el protagonismo de la Iglesia y de la religión en la vida política y social, y la defensa de la soberanía nacional. La fase actual está marcada por el final del statu quo alcanzado tras la Guerra Fría y de la cooperación entre Rusia y Occidente.El Kremlin ha chantajeado y coaccionado económicamente a los países ex soviéticos que forman parte de la Política de Vecindad Europea (PEV) –Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia, Ucrania y Armenia– para evitar su acercamiento a la UE. Algunos ejemplos de ello son la prohibición de la importación de chocolates de Ucrania y de productos lácteos de Lituania en 2013 y la de la importación de vino de Georgia y Moldavia entre 2006 y 2013, alegando que “perjudican la salud pública”. Rusia ha aprovechado la dependencia energética de estos países respecto de sus hidrocarburos (exceptuando el caso de Azerbaiyán, que tiene recursos propios) para usar sus propios recursos naturales como arma geopolítica, asimilándolos al concepto de política de seguridad nacional.4 El lenguaje popular ruso lo explica de un modo más sencillo en la expresión prinudit k druzhbe (“obligar a ser amigo”). Rusia no pretende gobernar ninguno de estos países (tiene la experiencia del fracaso de la URSS), pero quiere lograr un control indirecto que impida que hagan lo que Rusia no quiere que hagan, haciendo caso omiso de su soberanía e independencia nacional y considerándolos como sus “zonas de influencia naturales”.5Rusia ha usado la fuerza militar contra sus vecinos creando “conflictos congelados”6 en Moldavia, en la región de Transnistria (1990-1992), en 2008, en Georgia (zona de Osetia del Sur y Abjasia) y ha cambiado las fronteras por la fuerza (contra los Acuerdos de Helsinki de 1975 y varios artículos de la carta de las Naciones Unidas), anexionándose Crimea en 2014, además de apoyando económica y militarmente a los separatistas pro rusos en el actual conflicto en la región ucraniana de Donbás.7
La actitud de Rusia en el espacio post soviético, que va de la “coacción soft”8 hasta el uso de la fuerza militar y la rivalidad con Occidente en los territorios que considera de extraordinario interés geopolítico, ha sido tachada por la gran mayoría de los analistas occidentales como política del siglo XIX. En realidad, dicha actitud corresponde a los tradicionales principios rusos de política exterior y seguridad nacional y a su Doctrina Militar. También es explicable mediante las premisas generales de la teoría “realista” y “neorrealista” de las relaciones internacionales, definidas por Hans Morgenthau (1904-1980) y Kenneth Waltz (1924-2013), respectivamente.9 Rusia es una potencia muy previsible en sus objetivos, por lo que sorprende la confusión de Occidente respecto a su actitud en Ucrania.10
Los principios tradicionales de la seguridad nacional rusa
Hay determinados principios tradicionales en la seguridad nacional rusa:
Los rusos padecen de un miedo irracional a una posible invasión exterior por carecer de fronteras naturales y por varias experiencias históricas: las invasiones de los mongoles (1237-1240), la de Napoleón (1812) y la de la Alemania nazi (1941).El concepto de seguridad nacional está determinado por este temor y exige la creación de zonas buffer, neutrales o controladas por Rusia, entre ésta y sus enemigos potenciales. En el idioma ruso no existe una palabra que signifique directamente “seguridad” sino que se usa bezopasnost (literalmente, “sin peligro”). La seguridad implica la ausencia de peligro, no la prevención para defenderse en el caso de que lo haya. Por tanto, a lo largo de su historia Rusia garantizaba su seguridad nacional aumentando su territorio: cuanto mayor sea la zona buffer entre Rusia y sus enemigos potenciales, la seguridad nacional será mayor.Rusia cree que es una gran potencia en el sentido de que puede actuar como un país que no necesita permiso de otros para defender su interés nacional. La prueba de ello (avalada por su tamaño, recursos naturales y poder militar) es que se presenta como “la Tercera Roma”, es decir, que encarna la Cristiandad tras la caída de Roma y Constantinopla (1453) y “protege” a los cristianos ortodoxos, lo que le sirvió para asegurarse zonas de influencia en los Balcanes y en la Europa del Este, desafiando así al Imperio otomano (musulmán) y al Imperio austro-húngaro (católico).Los rusos siempre han subordinado la política a las cuestiones geoestratégicas, así como la libertad de sus ciudadanos al mantenimiento del orden y a la seguridad del régimen –autocrático– que supuestamente garantiza la defensa de los intereses nacionales.
La Doctrina Militar (2014)11 distingue “peligros” y “amenazas” militares. El concepto de “peligro” se entiende como precedente de “amenaza”, o sea, de circunstancias que pueden convertirse en un conflicto militar. La ampliación de la OTAN y los ejercicios militares de EEUU en los países vecinos son considerados la mayor amenaza para la seguridad nacional de Rusia, por estar cerca de sus fronteras y desestabilizar el equilibrio del poder estratégico en Europa. Afganistán, el Estado Islámico (EI), Asia Central y los países vecinos como Ucrania (por el “ilegal cambio del gobierno”) son otras tantas amenazas exteriores tratadas en la doctrina militar. De las interiores, cabe destacar la radicalización de los musulmanes en el norte del Cáucaso, que aspiran a crear Estados islámicos dentro o fuera de las fronteras rusas.
El Kremlin, para responder a estas amenazas, cuenta con la disuasión nuclear y con las armas convencionales, pero propone algunas medidas nuevas: la “movilización y preparación de la sociedad y economía”, la “educación patriótica” y la “mejora en la esfera de información”. La “guerra no lineal” no es un concepto usado en el documento de la Doctrina Militar, pero sí por el jefe del Estado Mayor, Valeri Gerasimov, en varios artículos, y por varios asesores actuales y anteriores de Vladimir Putin.12 Dado que Rusia ha usado la guerra híbrida (el término ruso es “guerra no lineal” o nelineynoi voine), con una eficacia e impacto extraordinario en su anexión de Crimea y en la guerra de Donbás, conviene exponer las consideraciones de Gerasimov, que hace una comparación entre los métodos militares tradicionales y los nuevos.13
Resumiendo, la “guerra híbrida” convierte cualquier herramienta en arma y supone la combinación de varios instrumentos (y técnicas) convencionales y no convencionales: fuerzas especiales, regulares e irregulares; armas convencionales y nucleares (como medio intimidatorio); propaganda y guerra informativa; y apoyo a la inestabilidad local, con ciber-ataques, diplomacia, coacción económica y energética, cultura y lengua, corrupción, crimen organizado, espionaje, religión e ideología.
Rusia no tiene intención de atacar a un país miembro de la OTAN en una guerra convencional. Los métodos que puede usar son los de la “guerra híbrida”. En este sentido, los Países Bálticos son especialmente sensibles, dados los problemas de integración de los rusos étnicos en estos países donde son tratados como “no-ciudadanos”. Tienen derecho a votar en las elecciones municipales pero no en las generales. La “protección” de los rusos de la diáspora (unos 25 millones) que viven en los países ex soviéticos son un activo con el que contará el Kremlin para cualquier acción política o bélica. El indudable poder militar de la OTAN no es suficiente para afrontar una guerra híbrida. Aunque tampoco es despreciable el poder militar de Rusia y el hecho de que las Fuerzas Armadas han vuelto como un jugador importante en la política exterior rusa, recuperando así su “utilidad” tradicional. Desde 2003 Rusia ha invertido 750 billones de dólares en la modernización de sus Fuerzas Armadas.14 Las maniobras militares como Zapad (“Occidente” en ruso), realizadas en 2013 con 150.000 efectivos,15 y los vuelos de los cazas rusos en las fronteras de los países de la OTAN reflejan la alta preparación y la finalidad estratégica de la coacción e intimidación militar a los países vecinos y proyectan tanto el poder militar real como la voluntad de usarlo.
Europa: la isla de paz sin seguridad
La UE, como lo demuestra el excelente Informe de la Cámara de los Lores, en la crisis de Ucrania no ha tenido por objetivo provocar una tensión geopolítica con Rusia. Entró en el conflicto de Ucrania como un sleepwalker (negoció un acuerdo exclusivamente comercial con el gobierno de Yanukovich, sin tener ideas claras acerca de qué representaba Ucrania para Rusia e improvisó con frivolidad al comienzo de la crisis). Dado que se ha producido un conflicto geopolítico, la UE no puede dar marcha atrás, consciente de que el nuevo orden europeo y su estructura de seguridad y defensa están en juego. Las sanciones económicas son su arma principal, que, junto con la bajada del precio del petróleo, han dañado la economía rusa, pero no lo suficiente como para que ésta cambie su política exterior. Su estrategia anterior a la crisis, la Política Europea de Vecindad (PEV), fracasó al demostrar que la extensión de los valores democráticos y de libre mercado no pueden ser la única base de su política exterior, por no tener en cuenta los principios realistas de la competencia geopolítica (los del “equilibrio de poder”), sobre todo en la vecindad de un país como Rusia.
La crisis de Ucrania es un ejemplo de que no existe una estrategia común europea, por falta de acuerdo o de estrategia unificada. En el comienzo de la crisis (2013), tres ministros de Exteriores –de Francia, Alemania y Polonia– habían firmado un acuerdo con Víctor Yanukovich y la oposición para celebrar elecciones anticipadas, cambiar la Constitución, aplicar la amnistía a los manifestantes, etc. Solo 24 horas después, la UE apoyó al gobierno provisional. Más tarde, en las negociaciones de los Acuerdos de Minsk, Rusia sólo aceptó el modelo del “Cuarteto de Normandía”, esto es, Alemania y Francia como interlocutores. Y no por casualidad: las dos crisis –la económica de la UE (con los posibles grexit y brexit) y la de Ucrania– han llevado a Alemania al centro de la escena europea, no por su fortaleza sino por la debilidad de los otros tradicionales actores europeos, Francia y el Reino Unido.16 Rusia no olvida lo que ha sido un constante principio de la política alemana desde Bismarck –no cortar nunca con San Petersburgo–, que se tradujo en los años 70 en la Ostpolitik (en Francia no hubo Ostpolitik, sino retirada francesa del mando militar de la OTAN en 1966) y, en 2003, en una alianza informal entre Schroeder, Chirac y Putin contra la intervención norteamericana en Irak. La desconfianza que Alemania y Francia siempre han expresado hacia el proyecto polaco y báltico de la creación de una Eastern Partnership con los países fronterizos con Rusia, y el rechazo de dichos países, en la cumbre de la OTAN de Bucarest (2008), a conceder el estatuto de candidatos a Ucrania y Georgia, son hechos que han llevado a Rusia a considerarlos posibles aliados. Los intereses comerciales, sobre todo los de Alemania, no son un factor menor en la relación de estos países con Rusia. Por lo tanto, la Alemania de Angela Merkel sigue siendo el principal actor europeo y su política hacia Rusia será la que determine las relaciones entre Rusia y la UE.
El conflicto de Ucrania ha demostrado que Europa no tiene capacidad (ni voluntad) de defender sus valores y principios, dado que es un consumidor de seguridad. Desde la Segunda Guerra Mundial, la presencia política y militar de EEUU ha sido la condición previa de la seguridad europea. Dado que Rusia no va a cambiar su política a corto plazo y que la UE no considera propio el principio del realismo político, o sea, que la fuerza militar es una herramienta del interés nacional e indispensable instrumento de la política, cabe preguntarse quién va a defender a Europa en el improbable caso de que un país europeo fuera atacado (por Rusia o por el EI). Es cierto que la OTAN está preparada para proveer una disuasión creíble y sin violar el Acta Fundacional de Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre Rusia y OTAN (1997) y los acuerdos del Consejo Permanente Rusia-OTAN (2002) respeto a la permanencia de las tropas de la OTAN en Europa del Este. En su reunión de Gales (2014) tomó una serie de decisiones para fortalecer y asegurar el Flanco Oriental (desde el Mar Báltico hasta el Mar Negro) –el RAP (Readiness Action Plan) y la HRF (Very High Readiness Joint Task Force)– y situó recientemente 250 tanques en Polonia y en los Países Bálticos. Sin embargo, los datos de la encuesta del Pew Research Center demuestran que menos del 50% de la población europea estaría de acuerdo con que su país defendiera a un aliado en una guerra hipotética contra Rusia. En España, el 47% de los encuestados están en contra (frente a 48% que estarían de acuerdo). En otros países el rechazo es aún mayor: en Alemania es del 58% (frente al 38%), en Francia del 53% (frente al 47%) y en Italia del 51% (frente al 40%).17 Es cierto que la opinión pública no toma decisiones estratégicas, pero sin duda influye en el proceso de toma de decisiones, sobre todo en las épocas electorales, lo que reduce gravemente la credibilidad de las democracias.
Conclusiones y recomendaciones
A pesar de que la UE no aspira a ser un actor estratégico, es necesario que tenga una clara estrategia de seguridad que sólo puede desarrollarse dentro de las relaciones transatlánticas. Es de crucial importancia renovar la credibilidad de la OTAN y convencer que hay una voluntad política para responder a cualquier desafío que se plantee. Por ahora, es paradójico constatar que Europa cuenta con la OTAN para su defensa, cuando sus países miembros no demuestran solidaridad entre sí y cuando la gran mayoría de sus países miembros gastan menos del 2% de su PIB en defensa.
Durante la Guerra Fría, Occidente entendía que estaba en competencia estratégica con la URSS. La actitud de Rusia y su concepto de seguridad nacional –sólo se sentirá segura cuando tenga control suficiente sobre sus vecinos– indican que estamos, una vez más, en una situación de competencia estratégica grave, aunque las armas empleadas no sean convencionales y el (des)orden mundial sea diferente del de la Guerra Fría. La falta de entendimiento de estos hechos constituye uno de los mayores obstáculos para articular una estrategia, ya que no se reconoce el peligro. La incapacidad de Occidente para reaccionar puede estimular la agresividad de Rusia.
Pensar en seguridad no significa renunciar al diálogo. Dado que es imposible no contar con Rusia en los conflictos de Oriente Medio y en la lucha contra el terrorismo, se hace necesario mantener canales de diálogo junto a una creíble disuasión.
La inferioridad económica y tecnológica de Rusia respecto a Occidente fue un factor determinante en su derrota en la Guerra Fría. Las sanciones económicas y la bajada de los precios de los hidrocarburos contribuirán a largo plazo a su debilitamiento. Pero no hay que despreciar la disposición del pueblo ruso a sacrificarse por un “buen motivo” (la defensa del interés nacional, por ejemplo). A lo largo de su historia, los rusos han demostrado ser un pueblo de supervivientes e invencibles en su propio territorio. Por tanto, hay que volver a la prescripción clásica de George Kennan para el equilibrio de la política del poder: frustrar y aguantar, disuadir y defender. Porque, parafraseando a Trotsky, aunque usted no esté interesado en Rusia, Rusia sí está interesada en usted.
Mira Milosevich-Juaristi investigadora senior asociada del Real Instituto Elcano
1 Mikhail Gorbachev escribió en el New York Times: “En efecto, durante mucho tiempo a Rusia se la ha dicho que simplemente acepte los hechos. Ahora toca la independencia de Kosovo. Ahora, la retirada del Tratado ABM. Ahora, la decisión americana de implantar la defensa antimisil en Europa. Ahora, la expansión de la OTAN. Todos estos hechos se han establecido en el marco de una cháchara amable acerca de nuestra amistad. ¿Por qué alguien debe aguantar una farsa semejante?”. Citado por Wolfgang Ischinger (2015), “A Task of Generation”, Monthly Mind, enero.
2 Robert Kupiecki y Andrew A. Michta (eds.) (2015), “Transatlantic Relations in a Changing European security Environment”, Warsaw Defense Dialogue Papers, CSIS, Washington, p. 39.
3 Jeremy Shapiro y Anna Newby (2015), “Not ready for a post-American World: European views on NATO”, Brookings Institution, 16/VI/2015.
4 Desde 1997, los documentos oficiales sobre el concepto de política de seguridad nacional rusa revelan el uso de instrumentos militares, diplomáticos, legales (nacionales e internacionales), informativos, económicos y otros para cumplir con los objetivos de la seguridad nacional. Véase Marcel de Haas (2010), Russia’s Foreign Security Policy in the 21st Century, Contemporary Security Studies, Nueva York, p. 5.
5 Una “zona de influencia” es un territorio bajo el control exterior de una gran potencia, aunque aquél pertenezca a otra nación: es el hecho de conseguir ejercer dicho control lo que permite que se le reconozca el carácter de “gran potencia”.
6 Un “conflicto congelado” es el conflicto sin solución política pero con acuerdo de armisticio.
7 Un argumento frecuentemente usado por los diplomáticos rusos para justificar la anexión de Crimea es que se trata de una “reunificación” como la de las Alemanias Oriental y Occidental, y no de una “anexión”. Esta explicación carece de sentido: la reunificación de Alemania se negoció en formato 2 +4 (dos Alemanias más cuatro antiguas potencias de ocupación que firmaron el 31 de agosto de 1990 un acuerdo sobre la reunificación) y fue la lógica consecuencia de la derrota de la URSS en la Guerra Fría y su retirada de Alemania Oriental. Además, Rusia había reconocido previamente las fronteras de Ucrania en el momento de la desintegración de la Unión Soviética en 1991, firmando el Memorando de Budapest en 1994.
8 Soft coercion es el concepto usado por James Sherr (2013), Hard Diplomacy and Soft Coercion. Russia’s Influence Abroad, Chatham House, Londres.
9 La teoría del realismo tiene sus raíces en las obras de Tucídides, Maquiavelo y Hobbes sobre la naturaleza humana, pero en lo que se refiere a las relaciones internacionales, las siguientes premisas son las más significativas: (1) La estructura del sistema internacional está determinada por su naturaleza anárquica (falta de un único “gobierno mundial”) y por la distribución del poder de los Estados; (2) la seguridad como el objetivo clave de un Estado en aras de su supervivencia; (3) el concepto de “equilibrio del poder” como mecanismo para evitar la hegemonía y la amenaza de otros Estados con el fin de defender el propio interés nacional; y (4) guerra y paz como elementos fundamentales de la estructura del sistema internacional. Las guerras suceden por la falta de un “gobierno mundial” que aplique la disuasión política para evitarlas.
10 House of Lords, European Union Committee (2015), “6th Report of Sessions 2014-1015: The UE and Russia before and beyond the crisis in Ukraine”, febrero.
11 Voenaya doctrina Rosiskoi Federacii, (2014), diciembre. Véase también Margarete Klein (2015), “Russia’s New Military Doctrine. NATO, the United States and the ‘Colour Revolutions’”; SWP Comments, nº 9, febrero.
12 Véase Mira Milosevich-Juaristi (2015), “La Guerra no lineal rusa”, Comentario Elcano, nº 5/2015, 30/I/2015.
13 Valeri Gerasimov (2013), “Neobhodimo pereosmislit formi i sposobi vedenia boievih deistvi”, febrero.
14 Mikhail Barbanov (ed.) (2011), Russia’s New Army, Centre for Analysis of Strategies and Technologies, Moscú.
15 Robert Kupiecki y Andrew A. Michta (eds.) (2015), “Transatlantic Relations in a Changing European security Environment”, Warsaw Defense Dialogue Papers, CSIS, Washington, p. 135.
16 Josef Joffe (2014), “Ukraine Crisis has Pushed Germany to Center Stage”; WSJ, 14/III/2014.
17 Shapiro y Newby (2015), op. cit.
